党内法规系列（十七） | 工程建设项目立项违纪情形详解
2020-08-12 10:26:00
引言
所谓“立项”，是项目单位根据国民经济的发展、国家和地方中长期规划、产业政策、生产力布局、国内外市场、所在地的内外部条件，提出拟建项目框架性的总体设想，以及围绕该设想进行的审批、核准或者备案。立项工作，是整个工程建设项目过程的起点。它决定了项目是否有必要实施，如果有必要实施，关键性指标是什么。所以，立项是整个工程建设的基础与核心。
围绕着这个重点环节，存在不少违纪。所以，笔者结合《纪律处分条例》，以及中纪委于2010年5月7日发布的《党员领导干部违反规定插手干预工程建设领域行为适用<中国共产党纪律处分条例>若干问题的解释》（下称“《解释》”），梳理下这个环节的违纪情形。
一、未立项、先施工
这种违纪形态包含两种具体情况：一是要求有关部门允许未经审批、核准或者备案的工程建设项目进行建设；二是要求建设单位对未经审批、核准或者备案的工程建设项目进行建设。
立项手续，开始于可行性研究后制定项目申请报告或项目建议书。在提交报告后，政府投资主管部门如何审批，具体规定几经变迁，经历了从单纯审批模式，到审批、核准与备案并存。目前，政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目，应遵守《政府投资条例》（国务院令第712号）。该条例第九条规定，政府项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批。企业投资建设的固定资产投资项目，包括企业使用自己筹措资金的项目，以及使用自己筹措的资金并申请使用政府投资补助或贷款贴息等的项目在立项，执行的是2017年4月8日起施行的《企业投资项目核准和备案管理办法》（国家发展和改革委员会令第2号）。对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，实行核准管理。其他项目实行备案管理。
如果项目申请报告或建议书没有经过审批、核准与备案，甚至都还没有制作或提交，工程建设项目是不允许进行建设的。
但是，有些地方政府打着深化行政审批制度改革、提高行政审批效率和服务效能的旗号，搞工程建设项目的“容缺上马”，甚至专门下发文件，要求全面推行。对重点建设项目的立项，更是片面追求速度，加速开工建设。
“容缺上马”项目违反《行政许可法》和其他法律行政法规。地方政府及其工作部门为“容缺上马”而颁布的各种红头文件，构成了法律规定之外的另一套规则体系，给国家行政审批领域的工作人为造成混乱。这种置国家现行有效的法律法规明文规定于不顾的变相“创新”造成的后果，甚至比直接违法审批还要严重。
党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确指出“行政机关不得法外设定权力”。无论其动机如何，“容缺上马”都悖离了全会决定的精神。
未立项、先实施的另外一种常见情形是项目本身不符合产业政策、发展规划、市场准入标准。项目单位明知其难以依法立项，便瞒天过海，试图造成既成现实或“历史遗留问题”，倒逼审批部门予以追认。比如，宝能石化润滑油炼制厂项目曾因当地居民强烈反对多次移址。原厂址在广州黄埔区，因污染被当地政府再次强制要求迁址。于是，该项目转向戏本，成为覃巴镇政府所谓的“吴川市重点工业项目”。但是，该项目未获得任何环评、立项、施工许可，也未获得林业、国土部门的任何土地使用权。2012年元旦，龙田村村干部黄培光、黄伟钟巡视山心水库旁村旧址宅基地周围林地时，发现数十亩林地已被破坏，项目悄然上马。
此类无立项上马项目因不符合产业政策、发展规划、市场准入标准，本身是不具备立项条件的。比起以追究速度为目的的“容缺上马”更具有危害性，一旦实施，往往不具有整改的条件，造成社会资源的大量浪费，甚至给当地环境、产业造成不可逆的影响。
但是，此类项目能上马，往往是得到当地党员领导干部的庇护、纵容，甚至是指示。宝能石化润滑油炼制厂项目中，覃巴镇委书记杨金胜称“要等这些手续批下来，至少得三年”，偷换概念，将不具备立项条件的项目巧饰为未及立项的项目。
二、缺少前置手续立项
根据《政府投资条例》第九条第2款，政府投资项目是通过前期工作，来确保其符合相关规定。企业投资项目，前期工作由企业自行完成，而政府主要是通过前置手续的审查来实现管理的。
按先前执行的《政府核准投资项目管理办法》（发展改革委令第11号）第十二条规定，项目选址意见书、环评批文、土地预审意见、节能审查意见等都是项目立项核准的前置条件。所以，《解释》第三条规定，党员领导干部要求有关部门审批或者核准未通过节能评估和审查、环境影响评价审批等不符合有关规定的工程建设项目，构成违纪。但是，2017年2月1日起生效的《企业投资项目核准和备案管理条例》（国务院令第673号），文件明确项目环评批文、节能审查意见等都不再是企业投资项目立项核准或备案的前置条件。相应的，是否通过环评批文、节能审查不再是违纪考量的情形。但是，这不意味着工程建设项目没有环评和节能的要求。以环评为例，依据《环评法》第二十五条规定，环评批复不再是项目立项之前完成，而是改到项目开工前完成。2019年8月19日，生态环境部还专门召开部务会议，审议并通过《建设项目环境影响报告书（表）编制监督管理办法》。
土地预审意见、选址意见书也不再是必须的前置手续。须要注意的是，根据《企业投资项目核准和备案管理办法》第二十二条，项目单位立项时，如果属于以划拨方式提供国有土地使用权的项目，应当提交规划部门出具的选址意见书。除了国土资源（海洋）主管部门明确可以不进行用地预审的情形除外，其他项目均需要提供其出具的用地（用海）预审意见。特殊项目，还需要提供法律、行政法规规定需要办理的其他相关手续。这些，构成了立项的前置手续。
与“容缺上马”类似，容缺立项也是常见的违纪情形。一般地说，前者的危害大于后者，但本质与成因相同。在此不再赘述。
三、项目违规上马
《政府投资条例》第三条规定，政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。这已指明了政府投资项目的总体方向。因此，该规定成为衡量项目是否应立项最重要的依据。
另外，该条例第十条2款还规定，投资主管部门和其他有关部门应当通过在线平台列明与政府投资有关的规划、产业政策等。该举措的目的就是确保政府投资的方向不能偏离产业政策与发展规划，更不能违背与市场准入的规定。
在立项环节，无论是项目单位开展可行性研究，还是投资主管部门和其他有关部门审批项目建议书及其他申请资料，都应注意考察投资项目是否违反产业政策、发展规划、市场准入标准。
对企业投资项目，《企业投资项目核准和备案管理条例》同样有类似的规定。比如：第三条规定，对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，实行核准管理。具体项目范围以及核准机关、核准权限依照政府核准的投资项目目录执行。第九条，更明确将是否符合相关发展建设规划、技术标准和产业政策，列入核准机关应审查项目。
对国家限制的行业，尤其要注意这方面的规定。比如：2003年11月19日，国家发展改革委、国土资源部、商务部、环保总局、银监会联合下发的《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》中指出：国家和各地原则上不再批准新建钢铁联合企业和独立炼铁厂、炼钢厂项目，确有必要的，必须经过国家投资主管部门按照规定的准入条件充分论证和综合平衡后报国务院审批。严禁地方各级人民政府将项目化整为零、越权、违规审批钢铁项目，对违反规定的，依法追究有关领导的责任。如果在此后未经综合平衡，违规审批钢铁企业项目，就构成了违规。
正因如此，《解释》将党员领导干部要求有关部门审批或者核准违反产业政策、发展规划、市场准入标准的工程建设项目，列为违纪情形。
四、制定方案违规
有些项目，就其本身是符合产业政策、发展规划、市场准入标准的，具备立项的基础条件。但是，其具体的规划或设计方案必须符合相关法律、法规的规定，符合技术标准。
就政府投资项目而言，《政府投资条例》第十一条要求投资主管部门或者其他有关部门应审查初步设计及其提出的投资概算是否符合可行性研究报告批复以及国家有关标准和规范的要求。
就企业投资项目而言，《企业投资项目核准和备案管理条例》主要针对核准类项目，企业应当向核准机关提供企业和项目情况，分析项目利用资源情况对生态环境、经济和社会的影响，而核准机关应当审查项目是否危害经济安全、社会安全、生态安全等国家安全，是否合理开发并有效利用资源；是否对重大公共利益产生不利影响；是否符合技术标准。
这些都需要对具体的规划或设计方案进行合规审查。相应的，《解释》不允许党员领导干部要求、指令、暗示有关部门或者单位违反技术标准和有关规定，规划、设计项目方案。
五、程序违规
就政府投资项目而言，《政府投资条例》规定，县级以上人民政府的职责是统筹安排项目，规范使用各类政府投资资金，项目单位的职责是编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，并报审。投资主管部门或者其他有关审批部门的职责是按照管理权限办理政府投资项目审批手续；中介服务机构则负责评估、公众参与、专家评议、风险评估。
就企业投资项目而言，《企业投资项目核准和备案管理条例》规定，企业按照规定进行核准或备案的申请。核准机关、备案机关的职责有四：1、通过在线平台列明与项目有关的产业政策，公开项目核准的办理流程、办理时限；2、为企业提供相关咨询服务；3、备案或核准；4、如需评估的，委托中介服务机构评估并承担费用。项目所在地地方人民政府有关部门职责有二：1、对涉及其职责，而核准机关书面征求其意见时，书面回复；2、对由国务院有关部门核准项目的项目，负责帮企业转送申请书。中介服务机构在接受委托后对项目进行评估。
通过上述安排，立项活动尽量确保科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明。但是，如果党员领导干部违反规定，以会议或者集体讨论决定方式来安排有关事项，表面上看起来好像是提高了效率，却将使这种科学的制度设计目的落空。故而，《解释》将这种行为列入违纪情形。
结语
以上情形，如果背后推动的因素是党员领导干部违反法律、法规、规章、政策性规定或者议事规则，利用职权或者职务上的影响，向相关部门、单位或者有关人员以指定、授意、暗示等方式提出要求，则属于《解释》所规范和惩戒的范围。区分谋取私利、给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失，以及给本地区、本单位造成严重不良影响这三种情况，分别适用《纪律处分条例》予以追责。
