近年来，随着工业化、城镇化的快速发展，由农村土地征收引发的经济社会问题引起了广泛关注，改革完善征地制度的呼声越来越高。2008年党的十七届三中全会提出，要“严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制”，“按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障”，“允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”。2012年党的十八大报告明确指出，“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。应该说，随着我国土地管理制度和政策体系的逐步健全及农民土地权利保护意识的增强，改革完善征地制度的各项条件已基本成熟。

　　在此背景下，今年1月31日正式发布的中共中央第十个一号文件进一步提出了加快推进征地制度改革的要求，明确指出要以“提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障”为目标，“加快修订土地管理法，尽快出台农民集体所有土地征收补偿条例”，并明确要求各地要“完善征地补偿办法，合理确定补偿标准，严格征地程序，约束征地行为”，“补偿资金不落实的不得批准和实施征地”。从一号文件短短100多字的表述中，可以清晰看出下一步完善我国征地制度的政策指向和改革思路。

　　征地制度不完善引发大量经济社会问题

　　上世纪90年代以来，我国城镇化加速发展。自1990年到2011年，我国城镇人口由2.54亿增加到6.9亿以上，城镇化率由22%上升到51.27%。未来10-20年我国城镇化水平仍将处于快速上升阶段。十八大报告指出要有序推进农业转移人口市民化，切实提高城镇化质量，这是全面建成小康社会宏伟目标的重大战略举措之一。但不可回避的是，在工业化、城镇化及伴随而来的大规模市民化推进过程中，城镇发展已经和必将继续占用大量土地。自1995年到2010年，全国城市建成区面积总共增加了20000多平方公里，1999-2008年，排名前10位城市的建成区面积从2629平方公里扩增到7727平方公里。城镇发展所需土地，一个途径是盘活存量建设用地，通过节约集约和合理用地来实现；另一途径则是通过征收农村集体土地获取。据有关部门对40多个城市的抽样调查，目前约八成新增建设用地需要征收集体土地，后者已经成为主要途径。

　　我国《宪法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地进行征收并给予补偿；在此过程中土地所有权主体由农村集体转变为国家，土地用途也相应转换为城镇建设用地。实际上，为了公益目的征收私有产权土地也是国际上的普遍做法。但是，从我国征地制度的实施效果来看，还存在许多缺陷和问题，不利于保护农民的土地权益和财产权利，容易引发一系列经济社会问题。

　　第一，征地范围过宽导致征地权滥用。我国《宪法》对征地的原则要求“为了公共利益的需要”，而法律上没有明确公共利益的概念，其范围宽泛、没有边界。1988年《土地管理法》规定“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业”皆可实施征地；而2004年修订《土地管理法》则不再列举原本笼统的征地范围，更加宽泛地表述为“任何单位从事建设，都得使用国有土地”，这也意味着所有的建设都可以征地。2011年1月国务院590号令颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，首次对“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要”进行了列举式规定，但这只是针对国有土地上房屋征收，对农村集体土地征收有关法律修订究竟会产生什么影响还不确定。基于“公共利益”目的的征地制度如若不界定其概念、明确其范围，必然造成征地范围过宽，大量经营性、商业性用地也都打着公共利益名义实施征地。此外，政府征地行为也很难得到有效监督和约束，征地过程不透明，容易滋生腐败。同时，土地征占速度过快、规模过大，也不利于耕地保护和国家粮食安全。1996年至今，全国耕地面积净减少800万公顷以上。

　　第二，失地农民群体数量激增。一般情况下，除了大中型基础设施建设和线性工程，非农建设占用农地主要集中在城郊和人多地少的经济发达地区，这些地区一般人均耕地少于1亩。目前，全国非农建设占用耕地每年约250-300万亩，以此推算，那就意味着每年至少有250万农民失去土地，变成失地农民。据有关部门统计，目前我国约有被征地农民4000万，其中相当一部分完全失去土地；部分失地农民存在生产生活困难，绝大多数年龄大、收入低、经济状况差，属于社会弱势群体，特别是社会保障问题日益突出，成为影响社会稳定的重要因素。

　　第三，地方政府对土地财政过度依赖。政府对土地一级市场的垄断，刺激了地方政府严重依赖土地出让形成的收入，用以补充正常的财政预算和为城市扩张的资金。土地征的越多，政府利益越大，地方财政对征地的依赖程度越高。从1999年到2009年，全国土地出让收入从500亿元左右增加到1.4万亿元，土地出让收入占地方公共财政中本级收入的比重从9%提高到44%，2010年土地出让收入更是大幅增加到2.9万亿元，2011年继续增加至3.3万亿元，占地方本级收入比重分别为71%和63%。同时，地方政府也日益依赖于通过土地储备方式把征收的土地用作抵押物来获得信贷。截至2011年末，全国84个重点城市处于抵押状态的土地30.08万公顷，抵押贷款4.8万亿元。地方财政对征地依赖的实质是对农村土地增值收益的依赖，政府的强势往往形成对农民土地权益的侵害，影响农业农村持续发展。

　　第四，征地矛盾纠纷引发严重社会冲突。近几年来，因农村征地、拆迁引发涉检信访案件呈现了高发态势，有的大规模群体事件还引发激烈冲突甚至发生流血事件。征地和拆迁，实际上就是农民和政府以及农民和企业之间的利益冲突、农村基层组织管理者与农民之间的矛盾与冲突。因征地补偿、房屋拆迁问题涉及的群众利益范围广，容易导致群众集体上访、集体抗争等群体性事件，这不仅影响正常生产生活秩序，有的还把经济问题扩大化，容易激化社会矛盾和冲突，严重影响社会和谐稳定。

　　农民无法分享土地增值收益是现行征地制度的根本缺陷

　　征地在本质上是利益关系的调整，涉及土地所有权人、使用权人身份转换，关系到征地前后土地的用途变更，更为重要的是，触及到了土地收益的变化及各相关主体利益分配格局的调整。由于农民的土地承包经营权的权能不完善、确权登记颁证工作滞后，农村宅基地的权利性质不明确、管理制度不健全，再加上农民对自身权利的认知不充分。因此，集体土地征收的过程，不是一个平等的、协商的产权交易过程。农民自始至终处于弱势地位，无法有效保护自己的土地财产权利，无法公平合理地分享土地增值收益。正因此，地方政府才能够低成本获得国有建设用地，才有动力过宽、过快、过大规模地实施征地，这又进一步损害了农民的经济利益和民主权利。从这个意义上说，农民无法平等合理分享土地增值收益是现行征地制度的根本缺陷。

　　第一，征地补偿标准不合理。征地补偿水平偏低首先源于征地补偿标准的确定基础不合理。土地升值当然不单纯依赖于土地所有者个人因素，但必须看到土地增值收益的实现是以产权所有人让渡土地权利为前提的，应该在未来用途收益中取得合理补偿。因此，要根据具体的经济社会发展状况来合理确定征收补偿标准。《土地管理法》规定的征收土地补偿、安置补助都是以被征收土地前三年平均年产值为基础来计算，不考虑土地区位、经济社会发展水平、土地供求状况等影响地价的关键因素，也不考虑土地征收后的用途和市场价值，显然不合理。这种标准只是把农民作为普通的社会成员来考虑土地增值“涨价归公”，而没有把农民作为集体产权所有者来考虑他们为公共利益做出牺牲而应得的补偿。如印度《土地征收法》还规定，由于土地征收的强制特性，每位“利益人”在获得土地的市值补偿外，还会得到等同市值30%的费用作为对土地非志愿获得的额外补偿。同时，在这一过程中，农民也没有一个对自己的财产权利表达诉求的合理渠道或机制。这种不合理的补偿标准直接导致各地对失地农民补偿水平偏低，不足以解决他们的长远生计。

　　第二，失地农民安置渠道窄。现行的征地制度导致相当部分的失地农民难以实现非农就业，生活水平难提高。我们对失地农民的土地补偿和安置补偿都是货币补偿的形式，尽管就业安置在一定范围内存在，但由于职业技能不适应和生活习惯上的差异等原因，就业安置办法对被征地农民的吸引力不高，即便被征地农民进入安置单位，他们也往往成为首先被裁员的对象。比如三一集团在北京郊区征占土地3000亩建设工业园，项目开工前预计安置当地农民就业3000-5000人，但企业正常生产后目前真正进入园区就业的不到200人。事实上，农民一旦完全失地就不可能再务农，而非农就业会面临一个或长或短的过渡期，期间的生活成本会大大提高，靠农业劳动力的补偿费用，难以维持其正常生活，被征地农民的生活水平事实上可能降低。

　　第三，土地收益分配不利于农业农村发展。财政部与国土资源部的统计数据显示，2010年，全国土地出让收入2.9万亿元，土地出让的收益1.22万亿元，其中用于城市建设的支出占61.7%，用于农业农村发展的支出仅占18.4%。2008-2010年，农业土地开发资金占土地出让收益的比例分别只有2.76%、2.08％和1.55％，平均为1.94％；农村基础设施建设占土地出让收益的比例分别只有7.41％、6.31％和8.36％，平均为7.58％；土地出让收益用于农村的部分合计分别为10.18％、8.39％和9.91％，三年平均为9.52％。征地在某种程度上来说本身就是对农村土地的一种强制剥夺，农村失去了土地隐含着的长期发展权，土地收益中用于农业农村发展的支出比例偏低，不仅影响到了农民的现实利益，更不利于农业和农村长期稳定发展。

　　实际上，完善我国现行的征地制度，特别是如何让土地所有者分享土地增值收益方面，有许多国际经验可以借鉴。欧美发达国家在过去100多年走过的工业化、城镇化过程中，大多采用市场原则对被征收土地实施补偿。而许多亚洲国家和地区，像印度、柬埔寨、日本和韩国以及我国台湾地区等，除了同样遵循公平公正原则，征收私有产权土地按市场价值原则补偿等普遍准则外，还根据国情、区情探索了一些有效办法来解决征地过程中普遍将面临的社会冲突、政府收支平衡等问题。比如台湾地区的区段征收制度就是为应对高速工业化和城市化过程中的土地征收挑战而设计的一套有效制度，笔者曾对此作过专门调查考察。其具体做法是：（1）当农用地根据城市规划转为建设用地时，农民可任选货币方式补偿或“抵价地”方式补偿，也可以两种补偿方式组合使用；（2）货币补偿标准由原来一直采用的“政府公告定价”改为被征土地市场价格；（3）如果农民选择“抵价地”方式补偿，农民可以无偿领回被征土地的40%-50% （即所谓“抵价地”）；（4）政府在启动区段征收之前和征收过程中，必须通过洽谈、协商、公告、听证等多种方式充分与农民沟通；（5）区段征收后，被征土地全部转为国有，政府按规划将区内土地开发成公共设施区和可建筑区，选择抵价地补偿的农民可在可建筑区内优先选择抵价地的位置；（6）农民选地完成之后，政府方可将剩余可建筑用地进行“标售”（挂牌出售），以平衡财政收支。

　　当然，由于同样面临人多地少矛盾，许多亚洲国家及我国台湾地区也经历过长时期由土地来承担社会保障功能的阶段。进入城市化加速发展期，大量农业劳动力逐步转移到二、三产业，大量农村人口进入城镇居住。这种人口、产业和整体经济运行迅速向城市集聚的模式，迫切需要政府对大片土地进行整体规划、成片开发来与之适应。农民的土地资源在此过程中也成为其融入城市的财产基础，农民对被征土地权利的诉求也与日俱增。在这种背景下，一方面要满足城市快速扩张的土地需求，另一方面也要满足农民财产权利诉求以达成社会的和谐，由此台湾“地政局”在新竹试点基础上，逐步探索了一条被征地农民有权选择获得部分新的已开发土地作为征地补偿的思路。实践证明，以开发地作为补偿的方式对于顺利推进城镇化、保护农民土地财产权、保障农民对土地增值的分享以及缓解社会矛盾冲突等方面发挥了重要作用。

　　改革完善征地制度的政策思路

　　首先，严格界定公益性和经营性建设用地。大多数市场经济国家法律，对政府征收土地的权力范围均有严格限制。土地征收必须满足两个基本条件：公益目的和公正补偿。在多数国家和地区，工商业等营利性用地只能通过市场原则公平购买获得。土地出售的价格和相关赔偿条款也必须经由双方当事人之间协商达成，政府不能利用国家强制力专门为一般营利性项目去取得土地。政府只有为“公共目的”才能动用强制性的征地权。由于对“公共目的”解释的不确定性，在我国存在着对土地征用权的滥用，导致征地范围过宽、征地规模过大。为了防止滥用公共目的征地，对政府强制性取得土地要严格限制，从制度源头上首先就要对征地目的和范围进行严格界定。此外，还要完善征地程序，保证征地必须规范透明，在征收土地过程中，农民要有充分的知情权和参与权，这样才能最大限度减少矛盾纠纷、有效降低社会冲突的可能性。

　　其次，大幅提高农民在土地增值收益中的分配比例。要完善征地补偿机制，依法征收农村集体建设用地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。从国际经验看，虽然各国土地征收补偿的具体项目和补偿标准并不一致，但是几乎所有国家的法律都要求政府必须给予被征地者公平合理的赔偿以保证被征地者原有生活水准不下降。我国现行的土地征收补偿办法，以征地前农业产值为基准，补偿明显偏低。为了切实保护农民权益，征地补偿必须借鉴国际通用准则以土地市场价值为基础，更不能为了降低建设成本以侵害农民利益为代价。此外，给被征地农民的补偿，除去合理支付货币补偿以外，还应考虑到失地农民的长远利益。如给予就业指导、服务，加大培训力度，提高劳动者职业技能，为失地农民就业创造良好条件。从长远看，要为失地农民建立起与城镇居民同等的社会保障体系。

　　第三，允许农民通过多种方式参与开发经营并保障其合法权益。在符合土地利用总体规划、严格用途管制和建设用地总量管控的基础上，让农民以土地作为资本直接参与工业化和城镇化，合理分享土地增值收益。十七届三中全会已经明确，在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。对于依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的建设用地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，让土地所有者——农村集体经济组织与用地方直接谈判和交易，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。做到“两种所有权、一个价值标准”，逐步实现集体土地与国有土地同样用途、同等价格、同等收益的目标。

　　第四，赋予农民选择留地安置的形式分享土地升值收益的权利。可以借鉴我国台湾地区区段征收制度的法律实践和具体做法，在推进城镇化与维护农民土地权益之间取得相对平衡，在征收农民集体土地过程中，适当扩大留地安置的比例，让农民参与开发、分享利益。近年来，不少省市也开展了类似的留地安置试点探索，有必要尽快对各地不同的留地安置经验进行调研总结，完善现有法规。对不是纯公益目的的成片开发土地征收，可以考虑允许农民在货币补偿方式或留用地补偿方式之间，或两者以一定组合进行选择。如果是货币补偿，采用标准与公益性征地的补偿标准一致；而留用地补偿方式则是让农民取得原被征土地一定比例的国有建设用地，统一规划，允许农民或集体组织在符合产业政策、区域功能等前提下独立开发经营。其实，像日本、印度等国也不是只有货币补偿的单一方式，也有在一定条件下的替代土地、宅基地等实物补偿。台湾的区段征收之所以社会成本低、农民热情高，最主要因素是返给农民高达40%-50%的建设用地。当然，政府无偿取得50%-60%的土地，也大大减轻了财政的压力，实现了双赢：政府得以建成规划整齐、公共设施完备的新城镇，而农民也因城镇土地涨价而获得土地增值收益。改革现有集体土地征收制度，赋予农民选择留地安置的形式分享土地升值收益的权利，既有利于实现被征地农民生活水平不下降、长远生计有保障的目标，也有利于积极稳妥、顺利健康推进城镇化发展。

　　（赵 阳 作者系中央农村工作领导小组办公室一组副组长、研究员）

　　文章来源：http://news.xinhuanet.com/politics/2013-02/08/c_124338724.htm

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